长沙市某公司某公园项目水土保持方案未批先建暨生态环境损害赔偿案

1.基本案情

2023年3月27日，长沙市水利局执法人员日常巡查发现，长沙某公司建设的某公园项目水土保持方案未经水行政主管部门批准于2023年3月1日擅自开工建设。执法人员现场下达了《责令限期改正通知书》，要求该项目于2023年5月24日前补办水土保持方案审批手续。5月29日，长沙市水利局执法人员现场检查，该项目水土保持方案在责令改正期满后仍未取得水行政主管部门批准，其行为涉嫌违反《中华人民共和国水土保持法》第二十六条之规定。

2.处理结果

2023年5月30日，长沙市水利局对当事人建设的公园项目涉嫌“未批先建”一事予以立案调查。6月6日，执法人员对当事人的委托代理人周某进行了调查询问，形成了调查（询问）笔录。6月8日，当事人取得了《某公园项目水土保持方案审批行政许可决定书》。6月21日，当事人向长沙市水利局提交《申请报告》，自愿申请生态环境替代修复。6月27日，长沙市水利局批准启动生态环境损害赔偿程序。8月29日，在长沙市检察院的参与下，长沙市水利局与当事人召开了生态损害赔偿磋商会，双方对损害事实、损害结果、修复方案、修复工程时限、验收时间等达成一致意见，签订了赔偿协议。10月11日，长沙市水利局对当事人生态环境修复效果进行评估验收。经专家与生态赔偿调查组现场评估测量，当事人已根据《生态环境损害赔偿协议》在该公园项目邻近区域荒地进行土地整治、撒播草籽、幼林管护、布设生态排水草沟，种植Φ6-8cm桂花树223棵，实际生态环境损害赔偿金额为11.23万元（含专家鉴定评估费用），替代修复工程达到预期效果，当事人积极履行了生态环境损害赔偿责任。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款，参照《长沙市规范水行政处罚裁量权若干规定》第九条第二款之规定，经查证当事人系初次违法，取得了水土保持方案审批手续，积极履行了生态环境损害赔偿责任，实际生态环境损害赔偿金额为11.23万元，超过依法应处罚款金额，根据《生态环境损害赔偿管理规定》第十一条第一款和《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法》第十三条之规定，长沙市水利局对当事人作出不予处罚的决定，并向当事人送达了《行政处罚决定书》。

3.案件解析

（1）案情分析

长沙某公司建设的某公园项目水土保持方案未经水行政主管部门批准擅自开工建设，经责令限期改正后仍未履行相关程序，其行为违反了《中华人民共和国水土保持法》第二十六条之规定：“依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经水行政主管部门批准的，生产建设项目不得开工建设。”

（2）法律适用

根据《中华人民共和国水土保持法》第五十三条之规定，该生产建设项目总征占地面积为2.29公顷，参照《长沙市水行政处罚裁量权基准》第五十条第三款第二项“一般违法行为情形：生产建设项目占地面积五公顷以下，逾期不补办手续或者未取得批复的。处罚基准：处五万元以上十五万以下的罚款”之规定，当事人逾期补办了水土保持方案审批手续，未造成水土流失严重后果，依法应处罚款5万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，参照《长沙市规范水行政处罚裁量权若干规定》第九条第二款“适用初次违法可以不予行政处罚情形，必须同时满足初次违法、危害后果轻微、及时改正三个条件。其中，判断是否初次违法，应当根据违法行为的具体领域、时间、空间等因素合理确定”之规定，鉴于当事人系初次违法，取得了水土保持方案审批手续，积极履行了生态环境损害赔偿责任，实际生态环境损害赔偿金额为11.23万元，超过依法应处罚款金额，根据《生态环境损害赔偿管理规定》第十一条第一款“赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，相关行政机关和司法机关，依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节”以及《湖南省生态环境损害赔偿磋商管理办法》第十三条“对积极参与生态环境损害赔偿磋商，并及时履行生态环境损害赔偿协议、开展生态环境修复的赔偿义务人，赔偿权利人及其指定的部门或机构可将赔偿责任履行情况提供给相关行政机关，在作出行政处罚裁量时予以考虑，或提交司法机关作为量罚参考”之规定，对当事人不予行政处罚。

（3）示范意义

①水土保持“未批先建”多了抓手

在水土保持执法实践中，与水土保持设施“未验先投”行为相比，危害性更大的是水土保持方案“未批先建”行为，当事人不采取任何水土保持措施或者未经严格审查批准直接开工，导致水土保持措施不到位或不规范，更容易造成水土流失。“未批先建”行为的法律责任是责令停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办手续或者未取得批复的才会被处罚。这就造成个别企业放纵其水土保持违法行为。本案中虽然对其水土保持违法行为责任不予处罚，但其对生态环境损害进行了赔偿，做到了“应赔尽赔”，同时，向生产建设单位树立了“环境有价，损害担责”的价值导向，较好地促进了生态环境保护工作，也为水土保持“未批先建”增加了执法手段。

②发挥多部门联动机制，规范生态赔偿办案流程

该案系生产建设项目“未批先建”造成生态系统服务功能损失的案件，属长沙市生态环境赔偿数额较高的案件。根据《长沙市河湖安全保护专项执法行动实施方案》，在正式磋商前，市水利局多次组织检察、环保机关等部门的协商，分析生态损害赔偿的具体方案及实施措施，组织局内各处室、专家、第三方律师事务所统筹考虑、论证修复方案的可行性、成本效益性、赔偿能力等，与赔偿义务人共同选择合理的修复方案，为顺利开展磋商并达成共识奠定了基础。正式磋商时，在长沙市检察院参与下，长沙市水利局与当事人对损害事实、损害结果、修复方案、修复工程时限、验收时间等达成一致意见，签订了赔偿协议，实现了磋商效能和修复效益的双赢。案件办理过程中，长沙市水利局严格按照湖南省相关文件法规要求，以办理行政处罚案卷的标准来办理生态环境损害赔偿案件，规范了磋商机制，细化了磋商工作程序，案件办理规范。

③创新替代修复方式，增强宣传警示效果

本案中该建设项目为公园建设，建设方案本身涵盖了完善的植被绿化措施投资26.6万元。当事人因未批先建行为造成的生态环境服务功能受损，无法实现原地修复，根据《民法典》和《生态环境损害赔偿管理规定》相关文件规定，生态环境损害无法修复的，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。具体实践过程中，缴纳赔偿资金容易，使用赔偿资金程序繁琐，取用不便，不能直接体现生态赔偿的宣传警示效果，不能第一时间体现生态修复的效果。参考生态环境部生态损害赔偿典型案例，行政机关同意赔偿义务人在邻近区域实施生态环境修复的方式开展替代修复，既能够及时有效恢复区域内水源涵养和水土保持功能，弥补生态系统服务功能损失，又具宣传示范、警示教育作用，促进了替代修复的有效实施。自水利部开展《河湖安全保护专项执法行动》以来，长沙市水利局根据任务部署，制定了行动方案，将执法行动精神落实到每个在办案件及执法检查中，加大执法力度，规范执法程序，有效维护水行政执法严肃性，提升执法震慑力。