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美国国家水行政管理

2015-05-13 15:46  

  (a)《1965年水资源规划法》和水资源理事会

  以流域为基本规划单元的水资源规划在美国具有悠久的历史。早在19世纪70年代,美国就提出了联合开发水及土地资源的建议。过去,为设立制定水资源统一管理政策和规划的机构做出了巨大的努力,在1933至1954年期间,至少尝试过4种类型的机构,但都收效甚微。水资源规划和管理一直是国家关心的主要问题,直到本世纪60年代中期才采用了一种成功的方法。那年,成立了“参议院水资源选择委员会”,为水资源的统一和协调管理提出建议。由此推出《1965年水资源规划法》(见文件汇编),根据该法成立了由与水有关的部门(即各部)和联邦政府机构的负责人组成的水资源理事会。对于任何联邦和州机构,水资源理事会都不能直接行使管理权,这样从本质上讲,水资源理事会起咨询机构的作用,它可以利用由其自行支配的资金促进有关工作。除了创建水资源理事会,该法还有以下重要条款:

  流域规划。根据该法成立了四个河流流域委员会,在任一州提出成立河流流域委员会的要求并至少得到流域内一半以上州的书面支持的条件下,可以成立河流流域委员会。如果沿岸多数州同意,联邦政府可以撤销非赞同州的建议。根据设想河流流域委员会应当“作为协调联邦、州、州与州之间、地方和非政府规划的主要机构…准备和更新联合规划…推荐数据收集、调查研究、规划和兴建工程的优先顺序的长期规划…促进和承担编写规划所需的研究项目。”因而,河流流域委员会应当是永久性机构。它们也没有管理任何联邦和州机构的权利,其职责是进行水资源规划工作。流域规划要送水资源理事会审查,理事会可以就联邦项目的资金问题向总统提出建议,但无权更改这些规划。

  州(省)规划。安排连续十年的年度拨款“以协助(州)制定和参与水及其土地资源综合开发规划。”这样,从一开始就设定联邦对州规划的支持是临时性的,而且以费用分担为基础。十年后将分阶段取消拨款,因为那时各州应当具有编制这些规划的能力了。州规划要送理事会审查,当其规划不能满足理事会的标准要求时,可以拒付拨款。不过,水资源理事会无权干预州的水规划。

  在有该法之前,水资源规划只是几个具有创新精神的州的特殊的工作(如加州,参见A.3.6节)。在行使职能的1965至1981年期间,水资源理事会在使州和流域的规划和管理更有序方面发挥了重要作用。理事会制定和核准流域体系的研究计划,其年度报告对联邦和州的水机构具有宝贵的价值。本世纪80年代,对环境的日益关注要求有比水资源理事会所发起的典型规划更广泛、更综合的评价,将水及其他资源与环境保护相结合。部分出于这一原因,水资源理事会的工作转交环境质量理事会负责。事后看来,水资源理事会的“建立一种指挥棗控制方法使联邦水资源工作保持一贯”(文件汇编中的《多机构洪泛区管理调查委员会1994报告》)的看法是正确的。无论如何,该法为美国合理得多目标水资源规划和管理做出了贡献,这一点应该没什么疑问。

  1973年发布的《水及其相关土地资源规划的原则和标准》恐怕是水资源理事会的最大成就。《原则和标准》建立起牢固得多目标体系。为了便于《原则和标准》的实施,《水资源规划法》规定创建“河流流域委员会”(协调规划、数据收集和其它工作),以及为州的综合水规划提供资金(有些州,如加州,在本世纪初就开始进行水规划工作)。1981年里根总统上台后,很快取消了联邦对州的水规划和流域委员会的经费支持,水资源理事会的其它职责也由环境质量理事会接管。

  (b)现状

  按照《西部水政策审查咨询委员会1998报告》(见文件汇编),从1981年取消对水资源理事会的资助后:“联邦水规划的协调工作分别由预算办公室、白宫的环境质量委员会、以及类似洪泛区管理特别工作组这样的特别机构进行。”报告说:“在水资源政策迅速变化的时代,没有由联邦官员参与的就这些政策问题进行讨论的固定的论坛是一个值得注意的问题”,显然,按照该报告的观点,将水资源理事会职能转到环境质量理事会收效不大。

  较早一些的《多机构洪泛区管理审查委员会1994报告》也得出类似的结论。这个委员会是在1993密西西比河大洪水后成立的,正如委员会的名称中已表明的,他所特别关注的是洪泛区管理问题(见A.6)。该委员会在报告中说“一些联邦机构、州、众多组织和个人向审查委员会提出恢复水资源理事会或组建类似水资源理事会的组织以起协调作用的要求”,其中的两个重要建议是:“恢复水资源理事会”和“重新建立反应现实需要的流域委员会”。

  目前,美国联邦政府还没有根据该委员会的建议采取行动。然而,对加强联邦的协调机制给予一定的支持合乎目前的需要。在目前还没有这种协调机制的州建立类似的协调机制也很有帮助。以加州为例,这种协调机制以“水政策理事会和资源机构”的方式存在,其中包括所有与自然资源开发和管理有关的部门(见A.3.6节)。其他一些州的情况也如此。类似地,流域也有加强协调工作的要求(见A.5.3)。

  (c)前景

  西部水政策协调咨询委员会的报告对美国的水行业提出了最新建议。该报告涉及西部17个最干旱的州的情况,但将对全国的组织机构产生影响。与中国一样,报告认为美国的外部环境也发生了巨大变化:“过去15年,美国西部地区的人口变化比其他任何地区或美国历史的任何时期的变化都大…到2020年人口增长将超过30%…西部将迅速成为一系列的城市群岛…遍布在极为干燥的土地上”。关于水,报告提出:“水生生态系统和水质的出现不良倾向、存在急待解决的供水问题、供给不足的美洲印第安人的水要求、承受转变压力的农业经济、空地被迅速用于城市开发、以及不断增长的干旱和洪水破坏等问题。”

  显然,不只中国面临水资源问题。报告对其建议的两个方面进行了强调:“21世纪水管理的原则”和“流域的新管理方法”。其建议涉及改善决策和减少冲突的问题。

  水管理的原则(表A.1)从报告对外部环境的分析中得出,原则与主报告第三章和“1987年加拿大水政策”(见A.2.2节)中提出的战略方向类似。其顺序和重点不同,但中国已确定了类似的原则。从本节的角度,关系最密切的建议与以下两个方面有关:1.流域的管理方法;2.加强国家和省战略的协调。委员会特别感到,尽管过去取得了很大的成就,但仍然需要新的流域创新精神。其建议如下:

  采用以联系流域的水文系统为基础的新的管理方法。目的是促进代表所有利益相关者的流域组织、理事会及其他机构间的合作;

  制定适当的符合联邦、州、和地方法规的流域目标,通过流域理事会将其传达给流域的有关团体;

  通过多种渠道筹集资金,建立信托基金,主要用于流域,进一步制定流域目标;

  使建议的项目更符合联邦、州和地方法律和法规的要求;

  更多地依靠适应性管理,即从干中学习。

  报告反对采用标准的解决办法,建议采用适应性管理方法并在试点计划中对其进行检验。解决办法应以美国西部早已出现的众多不同的协调方式为依据,并应适合所涉及的流域的实际条件和流域内人民的意愿。

  在加强联邦的协调方面,报告建议任命指定官员“制定可以清楚地转达给基层组织及其经理人员的明确的联邦目标。这名官员应当指定一个基层领导组织,协调联邦工作和预算,还应指定一名独立的法律顾问协调所有有关联邦机构的顾问。因此,与洪泛区管理审查委员会的报告不同,该报告建议恢复水资源理事会和流域委员会(参见上文),西部水政策审查咨询委员会建议指定一个官员,在秘书组的协助下,发挥协调作用。这大抵反映了这个委员会对试点计划和适应性管理的偏好。

  保证可持续的资源利用

 

  维持国家的目标和标准

 

  强调地方实施、革新和责任

 

  提供激励机制

 

  尊重现有权力

 

  促进社会公平

 

  围绕水文系统创立组织机构

 

  保证适当的目标,正确、科学的适应性管理

 

  进行参与式决策

 

  开拓投资渠道

 

 

 

 

 


资料来源:《西部水政策审查咨询委员会报告》,1998年6月

  (d)中国可资借鉴的经验和教训

  美国的变化明显与中国的变化一样的迅速,一些观察家将会继续发现有必要更新战略和调整机构设置。这也表明水行业面临着有力的挑战,战略规划需要反复进行,包括协调联邦战略的机制。

  美国的经验中最有参考价值的可能是1965至1981年间发挥作用的水资源理事会。那时的主要任务是制定流域和州的系统规划及促进跨行政和水文边界的水和土地资源的统一管理。这与中国今天的情况类似,但在两个方面存在较大差异:(1)中国也有某种类型的流域委员会(美国存在不同的流域委员会,但在省际河流中并不普遍);(2)向社会主义市场经济过渡要求高度重视省级机构改革(美国的市场体系较为完善,联邦政府不必对州政府进行全面的机构改革)。美国在下述四方面的经验对中国具有参考价值:

  水资源理事会利用联邦基金的杠杆作用对用水效率、水质、和水土保持等一系列措施施加影响,从而达到州和流域的预定目标。西部水政策审查咨询委员会报告(见表A.1)中提出的“流域信托基金”的建议将使这一做法得以延续,并将基金的来源扩大至州、私人及其他来源。中国可以采用类似的做法。

  水资源理事会与流域委员会之间有直接关系。多机构洪泛区管理调查委员会报告建议再建这种关系、恢复水资源理事会,使其能起国家联系中心的作用,对全国的河流流域委员会提供咨询和支持。当然,中国的流域委员会的性质和作用应适合中国的情况,但应由一个联邦单位在省际河流和跨区问题上对流域委员会提供支持和指导的原则应当具有很大价值。

  1965~1981年期间,水资源理事会基本上完成了促进各州进行系统水规划的任务。当时设想这一任务将在10年内完成。多机构洪泛区管理调查委员会报告中建议的水资源理事会应是一个顺应当前形势的具有不同工作重点的机构。与此类似,中国建立的任何协调机构应当在一些任务已经完成、其他工作日渐重要的情况下,改变其工作重点。

  过去四十余年美国的每一项水政策和规划任务的完成都需要联邦和州机构间的协调合作,由此,才能执行国家和州的政策和法律。这一点也很适合中国。