美国农田保护的各种计划和法规

　　一、 综述

　　美国的州和地方政府领导农田保护工作已经有40多年的历史了。所有各州都对农场主提供适当的减税并防止他们受到诉讼干扰。许多州还有旨在防止农田转换和改善农场的经济生存能力的其他计划。有21个州已经批准了保持农业地役权的购买计划，该计划对于农场主放弃在他们的土地上进行其他开发项目的权利提供补偿。有16个州允许农民形成专门的农业区，在这些区域内，鼓励和保护商业化的农业。

　　地方的社区利用综合性的土地利用规划和农业分区条例来控制农业地区的开发。一些县和城镇也有他们自己的保持农业地役权计划和其他的计划来保护农田。

　　一些农田依靠法规来保护。法规的优越性在于可以较快地付诸实施，不需要政府花费很多的资金。不过新的土地利用法规经常有争议，而且，法轨总是在变化——它们不能保证农田长久地受到保护。

　　其他的计划给予农民经济上的刺激来保持他们的土地用于农业。这些计划都是志愿参加的，它们通常比法规更受欢迎。不过这些计划需要很多钱，而且它们不能保护大面积的土地。

　　下面将美国各州和地方政府所采用的保护农田并保证其经济生存能力所采用的各种计划和法规作一个系统的介绍。美国各州都制定和实施了一些计划。有时候，某些市政府会改编和加强州法以满足当地的特殊需要。许多最有效的农田保护计划都是将法规管理和经济刺激方法结合起来。

 

　　二、州一级制定的计划和法规

　　1．农业区域法

　　农业区域法鼓励并保护农民建立专门的商业农业区。该计划是由州议会授权并在地方上实施。已经有16个州颁布了各种农业区域法律，每一法律都提供一套独特的经济刺激方法。登记建立一个农业区的农民常可获得的利益包括自动获得差异评估、避免土地征用和被市区合并、提高农业保护权、免除专门的地方税评估以及加入州的购买农业保持地役权计划的资格。有些农业区域法要求农民在登记建区时签署禁止开发的协议。

　　在大多数有农业区域法的州内，农民想要建立一个农业区时，可直接向当地的政府申请。地方政府审查并批准申请，然后再递交到州政府获取最终的批准。

　　有些州要求地方政府必须先行制定保护农业和农田的计划以后，农民才可以申请建立农业区。

　　农业区域法计划是独一无二的农田保护方法，由于它们结合了经济激励机制来实现通过法规政策所要达到的相同的目标。用农业区域法代替控制土地利用的方法，在保持农业用地的同时给农民提供了利益。

　　2． 保持地役权法

　　美国的每个州都有保持地役权法。全国的统一州法委员会会议于1981年通过了统一的保持地役权法案。该法案旨在作为州立法的模式，使得合格的公共机构和私营保护组织可以为了保存土地的目的而接受、获得和保持用少于单利的费用的权利。自该统一法案批准后，有21个州已经根据该模式通过并颁布了保持地役法，有23个州已经起草并制定了他们自己的保持地役法。在宾夕法尼亚州，保持地役法以普通法授权。在亚拉巴马州、俄克拉荷马州和怀俄明州的州法中没有单独的条款授权转让保持地役权，不过州立机构在他们批准的立法中持有地役权。

　　农业保持地役权旨在专门用来保护农田。授予者保持把他们的土地用于农业、牧业和其他不干扰和削弱农业生存能力的目的。他们有保持该地产的权力，可以根据他们自己的意愿限制公众进入、出售或转让他们的地产。有资格加入任何保持协议的生产者也有资格加入任何州和联邦的农业协议。保持地役权界定土地的特定的用途，从而防止开发。这些志愿的法律协议是在私人的土地主（授予者）和合格的土地托管会、土地保护机构和政府机构（受让人）之间达成的。作为捐赠的结果授予者可以获得到联邦税收的优惠。受让人要负责监督土地和执行该地役权协议。

　　地役权可以在整个地产或是部分地产上执行。大多数的地役权是永久性的。期限地役权有规定的年限。所有的保持地役权对于未来的土地主都有约束力。所有受到保持地役权保护的土地都有纳税清册并归私人所有和管理。虽然保持地役权限制开发，他们不影响其他的私产权利。

　　农业保持地役权是一个非常灵活的农田保护方法。专门的土地托管会和其他的保护组织教育农民有关捐赠地役权和税收优惠，以及州和地方政府制定的向农民购买地役权的计划。此外农业地役权还可以用来保护其他的自然资源，如湿地和野生生物栖息地。

 

　　3． 州行政命令

　　至少有10个州的州长已经发布了行政命令，该命令证明了农业和农田对于州的经济、环境和文化的重要性。一些行政命令指示州立机构扣留将要导致农田转换用途的工程的投资。其他州已经建立了专门的工作组来调查农田转换的情况。州行政命令具有潜在的建立公众和体制上的支持其他的农田保护计划的能力。对于会导致农田损失的工程，州行政命令通过对其所使用的州资金进行限制，可以影响地方政府。为了加强对于农田转换功能问题的注意和便于讨论结果，行政命令能够作为综合性的农田保护计划的组成部分。

　　4．发展管理法

　　发展管理法旨在调节城市发展的时间安排和状态，以及由地方或地区一级的政府所决定的土地利用形式。

　　至少有12个州已经有了控制开发的法律或是为地方政府建立了规划标准，不过只有七个州：夏威夷、马里兰、明尼苏达、新泽西、俄勒冈、佛蒙特和华盛顿强调了避免农田利用形式的转换。

　　发展管理法采取综合性的方法来管理发展的模式和速度，并制定政策来保证大多数的新建设项目集中在城市发展指定的地区和边界内。他们指示地方政府划定具有高资源价值的区域并防止在这些区域内进行开发。一些发展管理法要求在进行新的城区开发项目批准之前，先配备公共服务设施，如供水和排污管道、道路和学校。其他还指示地方政府要按照综合规划做决定使其与邻近地区的规划相协调。

　　俄勒冈州是全国具有最强有力的发展管理法的州之一。该州实施1972年的土地保持和开发法案的结果，使俄勒冈的每个县都已经实行了农业保护区，保护了1600多万英亩的农业用地。华盛顿州于1990年通过了发展管理法，1991年又进一步强化该法，也同样证明了它是农田保护的有效的方法。自从执行了发展管理法以来，华盛顿州的大多数县已经编制了重要的农用土地的清单，有些县已经开始实施了农田保护法，如农业保护区、购买农业保持地役权计划和转换开发权计划。夏威夷、佛蒙特、新泽西和马里兰各州的发展管理法在防止农田转换和促进制定地方农田保护计划方面效果较差。

　　5．购买农业保持地役权计划

　　通过购买农业保持地役权计划，对于阻止将他们的土地用于其他的开发项目的农民付给一定的费用。购买农业保持地役权也可用其他各种为公众熟知的专业术语来表示，最常用的术语是购买开发权。土地主出售农业保持地役权给政府机构或是专门的保护组织。这些机构或是组织通常要向土地主支付该土地用于农业和用于其“最高或最好的用途（通常是用来作为住宅或商业用地）”的价值之间的差值。地役权的价值最经常的是由专门的评估来决定，也可通过数字评价系统来确定，该系统能评估一块农业地产的相适应的价值。

　　州和地方政府在制定和实施购买农业保持地役权计划中能够起各种作用。一些州已经通过了允许地方政府建立购买农业保持地役权计划的立法，。其他一些州已经颁布了由州立机构实施、投资和管理的购买农业保持地役权计划。有几个州实行与地方政府合作购买地役权的计划。只有极少的几个州给地方政府和专门的非营利组织拨出专款。另外有一些地方政府在没有任何州所采取的行动的情况下已经自己建立了独立的购买农业保持地役权计划。

　　州和地方合作进行的计划比州和地方单独进行的计划具有有利的条件。合作计划使州可以建立范围宽广的保护农用土地的政策和标准，同时，由于涉及到两个级别的政府，可以增加该计划可获得的资金。

　　购买农业保持地役权计划使农民可以收到相对于他们的土地的公平份额的现金，这就创造了一个用资金贴补来代替将土地出售给非农业途的具有竞争力的方法。一般来说，未来市价正在减少的农田采用永久防止开发的地役权将有效地阻止其向开发用地发展的可能性。这可能有利于农场主将土地转让给他们的孩子，或使该土地有利于想要开始做农场主的人或想要购买该土地用于农业用途的其他人来购买。购买农业保持地役权给土地主提供了流通的资金，增加了单个农户的经济能力，帮助农户永久地占有土地。最后，该计划为社区提供了与农民共同分担保持农田所需要的费用。

　　6．农业经营权法规

　　农业经营权法规是用来保护农场主和牧场主，使他们免于麻烦的诉讼。美国的每个州至少拥有一权的农业经营权法规。农业经营权法规中的一些条款保护农场主和牧场主避免他们的邻居对他们的农事活动提出诉讼，而该邻居是在该农事活动已经建立起来之后才搬来的；其他的一些条款保护那些通常接受农业管理条例和联邦与州法的农民。农业经营权法规的23权也禁止地方政府对农业颁发不合理的法令。

　　农业经营权法规声明商业农业是非常重要的州政策。其条款也有助于阻止邻居针对农事活动提出诉讼，从而支持农业的经济活力。超越该范围，农业经营权法规是否有助于维护土地本身这一点并不肯定。

　　7．减税计划

　　7.1. “断路器”税收减免信贷计划

　　“断路器”税收减免信贷计划提供税收信贷来抵消农民的财产税。4个州已经有断路器计划。在密西根、威斯康星和纽约州农民可以根据他们总的真实的财产税和他们的收入获取州提供的财产税信贷。

　　在爱荷华州，当学校的税收超过了法令的限额时，农民可以从地方政府得到学校税收信贷。各县和城镇再从州的基金中获得偿还。

　　在密西根州，想要获得“断路器”税收信贷的土地主必须与地方政府签署10年的限制协议，以防止农田转换。

　　在威斯康星州，各县和城镇必须采用计划并颁布农业保护区，以确保税收信贷针对有生产力的农田发放。该计划已经使400多个地方管辖区实行了农业保护区。

　　7.2.差异评估法

　　差异评估法规定地方政府按照农业价值来评估农田的价值，而不是用完全公平的市场价值，通常市场价值比较高。差异评估法由各州颁发在地方实施。除极少的例外，该计划的投资都由地方筹措。

　　除了密西根州以外，美国的每个州都有差异评估法。该计划有利于保证农业的经济活力。由于高税费减少了土地的利润，缺少可获得的利益是农民出售土地用于开发的主要动机，差异评估法也保护了土地本身。最后该法律帮助纠正财产税系统的不公平。由于农田主所需要的公共服务要少于住宅地主，但是却要他们支付给地方不成比例的高份额的财产税。差异评估法有助于使农民的财产税与地方政府为他们的土地所提供的服务的真实费用相一致。

 

　　三、地方一级制定的计划和法规

　　1． 农业保护分区制

　　分区制是地方政府控制土地利用的一种方式。分区制的条例将各县、城市、城镇划分成各种特定的土地利用区并对它们建立起相应的开发标准和密度。

　　农业保护分区制的条例指定了土地利用的主要方式是农业的地区。农业保护分区制对于农业区中允许的各项活动进行限制。最严格的限制规定是禁止任何与商业化的农业不相容的土地使用。

　　农业保护分区制对于农业区中住宅的开发密度有限制。最大的允许开发密度，从美国东部地区的每20英亩一栋住宅到西部地区的每640英亩一栋住宅。一些地方条例也包含对于农业补给和商业化农业活动的授权，用以促进农业的盈利。有时候，也要求农业区中的农民制定农业管理计划。

　　在大多数州，农业保护分区制在县一级实施，虽然城镇地区也有农业保护分区条例。通常颁布农业保护分区条例会导致新区的允许住宅密度降低，称为降值分区，这是有争议的，因为这会导致土地的市场价值下降。在分区中提高住宅允许密度即升值区。申请将一个指定的农业区改变为商业区称为重新分区。将农业区改为升值区或商业区的请求获得成功后经常会导致农田的职能转换。

　　农业保护分区通过保持大片的土地免于非农业开发，稳定了农业用地的基础。这能够减少农民和他们的邻居之间的冲突。社区可以通过农业保护分区制来保持足以维持单个的农场避免成为被广大的邻接住宅区的“海洋”分割为岛屿的“临界量”的农业用地。保持临界量的农业用地将保证有足够的支持地方农业交易的农场。通过对大片有可能被开发的土地的限制，农业保护分区限制了土地的投机买卖并有助于农场主和牧场主能够承受该地价。最后，农业保护分区有助于防止城区无序地向农业地区扩展。通过保护风景区和维持空旷的空间来保护农民的利益。

　　2．群集再分区制

　　为了保持土地的空旷开敞，群集再分区条例要求住宅房屋成群建筑在小块土地上。通过保持地役权限制部分土地的开发来实现这一目的。使一块可开发土地通过该条例再细分为群集开发分区和开敞土地分区。

　　群集再分区能够保持土地为农业所用。不过，通常这些土地不是指定为支持商业化的农业土地。比较典型的是这些土地属于开发者或是住宅主协会。由于噪音、灰尘和与商业化农业生产相联系的各种气味等原因，住宅主可能反对将他们的地产租给农场主或牧场主。即便地产主愿意将开敞土地分区作为农业用地，由于该分区的面积可能不足以支持农民进行有效的运作，而且交通可能也成问题。所有的这些原因，使群集再分区更多的是用来成功地保持一个开敞的空间，并在农场与居住区之间建立起一个过渡地带。

 

　　3．全面规划

　　全面规划可使各县、各市、各城镇和乡镇地区协同努力创造未来。全面规划也称为主要规划或总规划，它拟订了地方政府的政策、方针和目标，作为未来发展的蓝图。典型的规划是针对各种不同的土地利用形式，包括农业、森林、住宅、商业、工业和娱乐等，确定各种土地利用形式所属的区域范围。全面规划为土地分区提供了合理的依据并促进公共服务设施的有序的发展。

　　全面规划能为地方制定农田保护政策提供基础。它包括旨在保护自然资源和提供住房和公共服务设施的政策。一些县已经利用全面规划来鼓励他们的城市和乡镇按城镇发展界限进行开发，并采纳农业保护区。其他一些县已经把购买农业保持地役权和转让开发权等措施结合到他们的主规划中。

　　4．缓解条例和政策

　　缓解条例是一项新的农田保护法规。1995年加利福尼亚州戴维斯市颁发了一个条例，要求每将1英亩的农田用来做其他用途的开发者，要永久性地保护1英亩的农田。通常，开发者将在该城市的另一部分农田定购农业保持地役权。以此来缓解农田的损失，虽然支付一定的费用也可满足该缓解条例。虽然大多数的农田保护规定都是对农场主的产权有所限制，但戴维斯缓解条例使开发者要为农田保护付费。

　　5．地方农业经营权条例

　　全国各地的地方政府颁发了他们自己的农业经营权条例来使已有的州法更为强化和明确。地方农业经营权条例在加利福尼亚洲各地非常普遍，由于该州的农业局在1980年制定和发行了作为模式的农业经营权法规。

　　地方农业经营权条例可以用作为正式的农业政策，声明农业是县和城镇的经济和文化的很有价值的组成部分。有一些地方的农业经营权条例要求对于在农业区内的所有的地产交易都要贴出布告，警告可能的买主们他们可能要经受由于农业和牧业运作所带来的噪音、灰尘、气味和其他干扰。

　　地方条例也帮助居民了解商业化农业的需要，以此再次向农民保证他们的社区是支持他们的。

 

　　6．开发权转让计划

　　开发权转让计划允许土地主将一块土地的开发权转让到另一块土地上。通常，通过地方分区条例，开发权转让计划将农业土地上的开发建设转移到规划的发展地区去。当开发权从一块土地上被转换后，该快土地就被限制为永久的农业保持地役权。购买了开发权的土地主通常允许以比基础分区中更高的密度来开发建设。开发权转让计划在加利福尼亚州和新泽西的一些地区被称为开发信用证的转让。

　　开发权转让计划用于县、城市、城镇和乡镇。为了保护新泽西的松林地带和纽约州长岛的松林不育地带这两个地方的农田，这两个地区都制定了开发权转让计划。该计划与购买农业保持地役权不同，因为它包括私人市场。开发权转让计划中的大多数的开发权的转让都是在私人土地主和开发者之间达成，地方政府批准转让并监视地役权。有少数管辖区已经建立了“开发权转让的银行”，该银行用公共的资金购买开发权，然后再将其出售给开发者和私人土地主。

　　一些州，如新泽西已经立法授权地方政府制定开发权转让计划。其他州，特别是弗吉尼亚，持续拒绝给予地方政府这样的授权。在没有专门的州立法授权的情况下，市政府必须与他们的律师一起工作来决定州法的其他条款是否允许他们利用开发权的转让。

　　开发权转让计划旨在实现与用公共基金购买农业保持地役权计划同样的目的。它们防止农田的非农业开发，降低被保护农田的市场价值，并为农场主提供流动资金以提高农业的生存能力。

　　开发权转让计划也为许多社区试图限制农田的开发建设而面临的政治和经济问题提出可能的解决办法。土地主经常反对农业保护分区和其他的土地利用法规，由于它们会减少资产的净值。土地保护分区制由于防止了城市化而有利于农民，但它也降低了土地的市场价值。如果把降值分区与开发权转让计划相结合，土地主就可以通过出售他们的开发权来保持他们的资产净值。

　　迄今为止，虽然有几十个地方的管辖区允许使用开发权转让计划，只有少数几个管辖区成功地防护了农田。开发权转让计划非常复杂必须谨慎地设计才能实现目标。凡是成功地应用了该计划的社区都获得了稳定的发展，这些社区在行政上实施分区条例且其规划部门有时间、知识和资源来管理各种复杂的土地利用法规。（全文完）