墨西哥国家水法

　　摘要 论述了墨西哥水管理的水政策、法律制度及用水管理等方面的问题。该国根据社会、环境状况和政治形势，制定和调整了国家水资源政策，法律制度逐步完善，取得了显著成就，因而值得我国在水资源的管理中借鉴。

　　主题词 用水管理 水利政策 水法 墨西哥

　　墨西哥的水政策起源于1917年的宪法基本宣言，“水是国家所拥有的财产，只有得到有关联邦权力机构的授权才得以使用”。基于此，经过近70a的发展才逐步形成一套较完善的法律制度，规定了所有想使用国家水资源的个人、公共团体和私人企业的权利和义务，以及国家政府的职责范围。

　　1926年创立国家灌溉委员会并颁布实施同家灌溉法；1946年水管理事务纳入国家水资源部统一集中管理；40，50年代通过流域委员会进行水资源开发；60年代对大流域如东北流域进行开发；1975年实施的第1个国家水资源计划等，这些都代表着墨西哥国家在水资源管理发展史上的重要里程碑。在过去的30多年里，世界银行对墨西哥的水利事业发展给予了支持，并提供项目（分地区分时段）贷款。

　　墨西哥全国水利规划是以25a作为一个时段制订的。尽管全国的水资源平衡表上还显示出一定的盈余，但在有些地区早已经受了严重的水荒或出现了极其不稳定的平衡状况。在一些江河流域和地下含水层，水污染现象正在加重，因此限制使用和开发利用水资源显得十分迫切。

　　有鉴于此，除计划投资兴建各种用途的基础设施外，国家水利规划还强调，必须制定政策和按步骤提高水的利用效率，恢复和改善全国大江大河和地下水的水质。提高国家水管理的水平，除加强用户参与制定具体的政策和策略外，还要对现有的管理体制和法律大纲进行调整。

　　但是，80年代的经济危机对大部分的水利项目产生了影响。由于国家政策的变动，中断了水管理机构的设置，从而在执行必要的管理行为和污染控制过程中增加了新的难度。到80年代末，情况变得更糟，2/3的国土面积上超采地下水，致使水资源短缺状况越来越严重；水的利用效率下降，全国的水质没有得到改善。用户间的冲突或不同地区争抢同一水源的情况也日益严重。此外，资金上的限制加剧了供水服务的不足，1989年有30%的人口得不到供水服务，50%的居民区没有与城市的污水管理系统相联接。

　　人口集中和经济活动一直是引起水资源失衡和污染问题的决定因素，但大多数问题的核心是要更有效地利用水资源，恢复、改善全国的水质，成为这10a的最大挑战。

　　墨西哥政府给予解决国家水资源问题以最高的优先权，在下述三个方面制定了新政策：

　　第一是发展基础设施，消除现有的差距和不足，满足不断增大的需求；第二是强调努力提高水的利用效率；第三是优先考虑减轻和控制污染。

　　国家水资源政策是根据全国水利规划确定的战略方针制定的，并对其进行必要的调整，以适应新的社会、环境和政治形势。新政策强调：

　　·在质和量方面，对水资源进行统一规划和管理；

　　·引入市场机制、价格和其他的经济激励手段引导高效利用水；

　　·通过独立的水资源管理权力加强政府的控制能力；

　　·充分做好各级政府机构法规协调工作；

　　·分散职责；

　　·扩大用水户和社会团体在整体中的参与作用。

　　1989年2月开始执行新政策的第一步就是由总统令宣布国家水资源委员会作为一个自治机构，隶属于国家农业和水资源部。该机构是处理水管理方面唯一的联邦权力机构。

　　水资源委员会管理国家的水资源，协调水资源方面的投资项目，并根据国家流域的现状确定优惠政策和限定政策。

　　通过对若干个地方规章制度的修改，水资源委员会在确定水费的征收和制定价目及汇集水费等事务方面已充当了中心角色。这样做的主要目的是让水资源委员会的运行在财政方面能获得自给自足，同时引导高效率用水。

　　水资源委员会在制定政策大纲之初，着手实施一些特殊项目，如灌溉排水。城市供水和卫生等。这些项目旨在发展基础设施和完善一些政策手段，尤其是在分权管理方面。

　　随着政策的实施，对现有法律大纲改变的持续性要求越来越明显。这个观念在以下有关的政策中得到加强；

　　·国家政治和经济生活的进一步分权管理；

　　·从国家新的经济贸易政策中体现出的效率和竞争问题；

　　·为私人企业提供参与投资项目的机会及让他们参与管理更多的活动都不再被政府禁止；

　　·加强对环境的关注和保护。

　　早在199O年，有关部门就设计出一套新的法律工具；开展了必要的研究工作。自1992年颁布实施国家水法以来，已提出一套关于水管理方面的现代规章大纲。它综合了本国的经验和国际上现已公认的具有实效和可行的综合水管理经验。

　　值得一提的是，国家水法明确提出持续发展是其主要的目标。而且，水法的宗旨与水利委员会最初的努力是完全一致的，包括区域的划分。用水户的参与、水的有效利用以及征收水费和污染控制费的财政政策等。

　　在世界银行水资源管理研讨会上，专门提出了4个方面有关的论题：制度的建立；管理分散化；规章和经济手段的运用；私人企业主的作用和地位。

　　（1）加强水管理的法律制度的建立

　　水法中已强化了国家水资源委员会作为国家唯一的权力机构，负责对水资源在质和量两方面的管理。

　　联邦技术委员会作为水资源管理委员会的管理主体，负责立法方面的协调工作。这个技术委员会作为一个真正的水内阁每两个月举行一次内阁会议，由农业及水资源部主持会议。参加会议的成员包括与水管理及利用有关的所有各部部长。技术委员会监督水资源委员会的计划及实施。

　　有组织地参与制订管理规章制度，规范各流域的用水及用水计划，是水法所赋予的用水户和第三方利益团体的必要条件。委员会的建立，是为了让联邦政府、州政府及市政府、用水户和其他的利益团体共同分担规划和管理国家水资源的责任。流域委员会审批各区域的水资源规划，召开专门会议协调计划执行和财务方面的具体职责。

　　莱尔马—查帕拉流域委员会的设立已取得良好的效果。莱尔马—查帕拉流域的承雨面积仅为墨西哥国土面积的3%（60000km²），年平均径流量尚不足全国总量的1%，但流域人口却占全国总人口的1/9，灌溉面积占13%，工业总产值占1/3。根据莱尔马—查帕拉流域委员会的政策，对国家最大自然湖泊查帕拉湖的正常水位的保障问题，有关的5个州政策进行了谈判；并已启动一投资项目对莱尔马河水进行污染治理，兴建了48个污水处理厂，其中大部分已投入使用。目前排入莱尔马—查帕拉河的污水量已减少65%。

　　根据莱尔马—查帕拉流域的经验，布拉沃（格兰德）河委员会和墨西哥流域委员会相继成立；其他流域机构也将于本世纪末设立，基本上包括绝大部分的大江河流域。

　　（2）分权管理问题

　　新的立法中大力提倡成立实力雄厚的水用户协会，以加强水管理工作，同时保证在制订水资源计划和决策的过程中能代表所有的用户。水法中强调的一个基本观点是，城市中的水服务工作根本上就是当地政府的职责。

　　加强用户的参与来改善系统性能和提高决策的科学性，从而使政府的职能有了新的概念，不仅是完成水利用的大量任务，而且是协助和支持用户。这个立法改革的基本思路促成了1990年将78个灌区（占全国总灌溉面积50%的320hm2）的水管理工作移交给用水户来管理的计划。根据《水法》规定，这个计划必须于1995年完成。

　　水法为成立用水户协会提供了总的操作框架，并为灌溉面积大约为10000～15000 hm²的灌溉子系统的组织运行管理制订了必要的制度。

　　用水协会在得到特许权以后，实际上就成了用水权力和基础设施的所有者。协会规定用水户个人的权利并进行登记注册。各个协会的注册记录汇总成整个灌溉区域的登记册。该登记册是公开的并免费为任何有关团体提供查询。凡是在灌溉子系统内部转让用水权，或在各灌溉子系统之间转让用水权或与灌区范围以外的第三方出让用水权，都要遵循缴纳保证金的原则。

　　水资源委员会既是一个主管部门又是一个权威机构，根据水法，委员会必须对灌区管理权的转让进行监督，确保内部制度的建立和完善。由委员会调整水费并确保全部成本的回收，并对用水户提供技术上的帮助。

　　在实际操作过程中，灌区的转让涉及到与成千上万的用水户进行全面谈判的复杂过程。与这个过程有关的方面包括：

　　·政治上切实支持管理分权代的进程；

　　·设计并实施一套促进转让进程的奖惩办法，包括为基础设施的修复和现代化技术改造提供技术和资金支持，提供运行和维护设备；

　　·同用水户协商，确定在财政上实现自收自支的策略，设立组织及职能机构，在总体上对灌区和子灌溉系统进行管理；

　　·改进现有的制度框架，为用水户协会的组建提供可能性；

　　·通过选举用水户协会的执行理事，有效地推进协会的民主化进程；

　　·对委员会的人员进行培训，为灌区管理权转让作好准备，清除障碍。

　　头两年的经验对水法的起草是非常有帮助的，转让给用水户管理的做法也有助于获得国会的通过。

　　在最后的3a内，已有200多万hm²的面积转让给37个区246个用水户协会，涉及到25万农民。到1994年底，88%的灌溉面积完成了管理权的转让工作。绝大部分的灌区在财政上实现了自给自足。水的有效利用率从59%上升到64%。

　　除在资金和技术上对灌溉系统的修复及现代化改造予以支持外，在分权进程中，田间工程也得到了加强，用水户协会在其中充当了重要角色。通过多方渠道的筹措，包括与世界银行签订的贷款协议，国内信贷资金及用户协会的自有资金渠道，资金来源也有了保障。

　　城市立法也必须进行改革，以适应自1990年开始实施联邦政府“国家供水和卫生计划”以来所发生的巨大变化。水法中已明确提出必要的技术支持，将现有的当地机构转变为在财政上自给自足的水事企业单位，并允许私人参加。

　　为了补充完善水法，全国已有一半的州级立法机构根据水委员会建议，通过了分权管理模式的新法律。

　　为促进当地机构向水事企业的转换，委员会设计了一套适于引进国际信贷资金的财经机制。

　　从根本上讲，州政府和市政府必须进行必要的立法和组织机构调整，在最近几年内建立财政上能自收自足的水事企业单位。

　　责任心和财政自理能力是给予市政府巩固水事公益事业特殊资助的主要条件。而且，联邦财政对各州的分配政策也受自给水平的影响。

　　到目前为止，水事企业已在人口超过5万的城市发展起来，州一级政府已设立分权管理机构，并协助农村和小城镇开展这方面的工作。

　　（3）综合运用规章和经济手段及奖励机制

　　这一点体现在国家水法和其他有关的财政法规中。根据新的法律大纲，水管理现主要依据以下两条基本原则：

　　第一，凡是使用国家水资源的单位和个人都必须办理许可证或得到特许；同时，也必须得到允许才能将废水排入国家的河流中或回灌到地下；

　　第二，凡是受益的用水户和那些使用河道进行排污的单位，都要根据他们的耗水量和污水排放量及方式按比例对水资源的管理和水质的恢复及改善作出贡献。

　　对用水的许可和对污水排放的允许，必须严格把关。因此将用水户的权利和义务进行严格限定，也是水委员会的职权和自行决定的事情。委员会在处理矛盾冲突时，被授权既是裁决者，又是调停者，并通过对用水权利的招标建立水量储备和资源的配置。

　　现在对用水权的转让已经许可，并且实现了规范化。委员会在考虑社会和经济目的的同时，还要事先对第3方团体的利益和外界因素予以适当的考虑。公共用水权必须注册登记，以确保用水权利的法律效力和解决第3方团体利益的问题，并提供用水市场运作所需的信息流。

　　加强和完善新的用水许可和排污允许制度的准备工作已经完成。到下一年度，可望对绝大多数的现有用水户，即70%以上的现有用水户和原来超过70%以上的污水排放量，总共大约6万个用户实现规范化管理。目前，公共用水权利登记注册制度已经正式开始运作。

　　除建立了有目共睹的提高水的有效利用率的激励机制外，收水费和污水排放费目前已成为水资源委员会完成计划和活动的主要资金来源。委员会过去5a的财政拨款在90%以上，现已实现了财政完全自给自足。

　　此外，所收取的水费和污水排放费还用于支持争取国内外的信贷资金，允许政府、未来受益者和私人企业主参股。在这种方式下，所征收费用的1/3用于委员会的预算开支，2/3用于水资源的管理开发项目。

　　（4）水法中私人企业主新的作用和地位

　　水法中宣称，在国家利益中，鼓励加大私人企业主在水资源管理及开发中的参与作用，扩大参与机制。

　　现在这种参与的范围已扩大到承包修建水厂和重要的基础设施，以及设施的运行维护和收费、测量及检漏等服务项目。随着投资机会敞开，一个真正的水工业开始出现。

　　在过去的两年内，一些项目中的私人投资已累计超过9亿美元，这些资金直接用于维持大坝的兴建、城市大流量供水渡槽的修建，以及几个市的水厂建设（包括北部边界上的那些水厂）。

　　特别是最近，由国内外一些机构资助的墨西哥境内的用水协会和外国公司的私人企业主的参与呈上升势头。

　　墨西哥水利事业的巩固与发展，在立法和机构改革的进程中，还需要有大量的合格人才资源，同时需要把实用的技术真正转让到水用户手中，从而保证将经济讯息转化成有效的行动。

　　墨西哥水利技术学院一贯致力于开发和转让有关水的有效利用和水质保护方面的技术。除了为国家水资源委员会及其他水方面的机构提供技术方面的服务外，水利技术学院还为灌区的分权管理和城市水事企业单位举办培训班。

　　政策手段与投资项目的有机结合产生了有目共睹的效益：

　　·供水和排污能力的提高已经超过人口的增加，自1990年以来，已有1350万人得到了供水方面的服务，1150万人得到了排污方面的服务；

　　·自1989年至今，城市的污水处理能力翻了一番，到明年再翻一番，到那时，45%的所有城市污水将得到一定程度的处理，还有35%正在兴建处理设施；

　　·城市供水的保证率自1990年的50%上升到95%；

　　·农业方面的投资已使新增的15万hm²土地得到了灌溉；50万hm²面积上的灌溉设施得到修复；20万hm²的雨养农业区进行了水利基础设施的建设；

　　·水利及能源项目的实施节约了15%的水和能源资源。

　　政策的有效贯彻所带来的巨大变化，正是坚持走国家水资源计划中第一次确立的方针路线所产生的结果。但在政策的执行过程中也走了不少弯路。这些经验为新水法的制订提供了非常有价值的素材，也为国家产业结构的调整和可持续发展提供了必要的制度框架。

　　通过大众媒体进行的公共信息和宣传计划，对提高关于水不是免费的而是有价商品的公民意识起到了决定作用。这些计划的实施有助于倡导一种新的文化，即水是一种有价的资源，每个人都要有效使用和保护它。