湘赣携手协同立法 守护一河清水

　　近日，湖南省人大常委会、江西省人大常委会同步审查批准《萍水河—渌水流域协同保护条例》（以下简称《条例》），于2024年1月1日起实施。

　　民主与法制社记者采访了解到，这是《中华人民共和国立法法》2023年修改后，全国首部跨省流域市级层面开展的协同立法，也是全国首部跨省设区市法规文本相同的地方性法规。

　　“此次立法是湖南省株洲市和江西省萍乡市一起做得非常紧密的协同立法。该立法历经一年多时间，在株洲、萍乡两地共同调研、共同起草、同步审议。其步调一致的背后，是现实所需，还将为全国探索经验、提供样本。”株洲市人大常委会副主任钟燕说。

　　坚持“立法为民”理念

　　渌水，是湘江一级支流，发源于罗霄山脉北麓的萍乡市杨岐山，流经株洲醴陵市、渌口区，汇入湘江。

　　萍乡市的钢铁、化工等基地，醴陵、渌口的陶瓷、建材等产业布局于渌水两岸。公开资料显示，2018年以前，湘赣两省交界断面的渌水水质长期超Ⅲ类水质标准，有些月份为Ⅳ类，甚至劣V类，渌水浑浊不清，污染严重。

　　株洲市人大常委会的调研报告显示，这些年，株洲、萍乡两市在生态补偿、水污染事件联防联控、综合治理水利等方面有较好合作机制和协商共治基础，但同时也存在水质不稳定、水污染情况时有发生、部分领域跨省级协调还不顺畅等问题。例如，株洲市渌水流域共有饮用水水源58处，2022年，5个断面部分月均水质无法达到Ⅱ类。2022年，渌水湘赣交界断面在1月有5天、3月有26天、4月有5天未达到生态流量，直接影响醴陵、渌口居民生活、生产和生态用水。

　　“近年来，两地省市两级政府就萍水河—渌水流域保护开展了系列合作，但缺乏强有力的制度约束，存在协作不畅等问题。信息不透明、不共享，执法不配合，应急不联动，成为株萍共筑绿色生态屏障的堵点。”株洲市副市长易湘东告诉记者。

　　如何让水更清河更畅，为萍水河—渌水流域构筑起一道坚实有力的生态屏障？依法而治，循法而行，湘赣两省决策者不约而同地想到将立法作为主攻方向。“协同立法的目的是保护一河清水，既要注重流域的治理和保护，又要突出发展引领，助力两地经济发展，为湘赣边区域高质量发展提供法治保障。”株洲市人大常委会主任刘光跃说。

　　为此，该立法项目从提出到论证，始终坚持问题导向，通过“两个清单”制度设计，确保群众有好水喝、有水用。

　　调研组多次到流域调研发现，水面漂浮物问题是群众关注的焦点。例如，水葫芦大量繁殖危害极大，它阻挡阳光，不仅使水体发臭，还让水下植物因缺乏光照而死亡，从而破坏水域生态环境。根据群众意见，加强河道保洁被列入流域协同保护的“问题清单”。

　　调研组还发现，流域水质好坏直接影响两岸群众的切身利益，应当充分尊重公众的知情权、参与权、监督权，鼓励引导公众参与到协同保护工作中来。根据群众建议，公众参与监督被列入流域协同保护的“措施清单”。

　　民有所呼，我有所应。2022年7月7日，湖南、江西两省人大常委会法工委就湘赣携手开展萍水河—渌水流域协同保护立法达成共识，具体由株洲牵头实施。随即，株、萍两地成立跨省立法工作专班，开启立法“加速度”。

　　走“协同立法”路子

　　两地打破行政区划界限携手治水，说起来容易，做起来难。

　　株洲市人大常委会法工委负责人透露，仅仅是法规命名就在前期出现了意见分歧。有意见认为，渌水是干流，应当用干流命名，表述为《株洲市渌水协同保护条例》。

　　“株、萍两地人民对河流的名称都充满了感情，单独用萍水河或者渌水都难以为对方行政区域内的人民群众所接纳。”株洲市人大常委会法工委主任张胜全表示，因此，工作专班广泛征求意见，引入上下游名称的组合概念，既可以解决跨省（市）河流不同名称问题，又可以体现全流域保护思维，还可以为日后同类的问题提供经验借鉴。

　　实践层面，株、萍两地聚焦协同保护需要解决的问题，同步立项、共同调研、共同起草、形成共同的法规草案、同步审议、同步审查批准，为日后同步实施、同步宣传、协同开展监督打下了坚实的基础。

　　参与该立法起草工作的湘潭大学立法研究中心主任李云霖告诉记者，协同立法体现在一次次集中改稿现场。今年9月，该法规草案一审后，一场颇具“硝烟味”的集中改稿会在萍乡召开。经过激烈讨论，双方对共同关切的内容基本达成共识。草案文本共修改17处，文本从24条减少至16条。坚持问题导向，草案文本对协同保护的部门职责、联席会议每年定期召开、联合河长制每年跨区域巡河次数、鼓励流域相邻乡镇开展横向生态保护补偿等进行了明确。

　　李云霖说，协同立法还体现在一次次跨省会议中。今年10月，跨省工作专班第9次会议在株洲召开，结合专家论证会、立法协商会及其他各方面的意见，大家对法规的立法目的、适用范围、政府及部门职责、条文逻辑顺序及条文表述是否规范等方面，逐条逐句逐字讨论，提出具体修改意见，达成共识。

　　株、萍两地在起草、审议、修改草案文本的关键节点及时碰面，通过协商达成共识，有力地保证了萍水河—渌水流域协同立法的顺利推进。

　　“协同立法工作开展以来，召开跨省协调领导小组会议3次，召开跨省专班双组长会议10次，集中改稿17次，最终实现两地法规草案文本一致，体现高质量的协同成果。”株洲市司法局副局长肖力钧说。

　　选择“开门立法”

　　2022年，株洲在湖南省市州层面率先探索地方立法工作专班及双组长制，进一步完善了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

　　今年3月24日，株洲市人大地方立法工作会议再次明确：以小快灵立法开出“问题药方”，推动群众急难愁盼问题解决。

　　记者在采访中了解到，具体到萍水河—渌水流域协同保护，在草案起草阶段，株洲市人大常委会法工委就会同市人大环资委、市生态环境局、司法局，赴相关部门、流域沿线开展密集调研，掌握真实情况、倾听一线声音，就立法思路、制度设计等进行探讨。

　　李云霖告诉记者，草案在广泛征求意见基础上，理顺立法需要解决的问题涉及规划、水资源、水生态、水安全、水环境、区域协作六大类。明确方向后，起草条例成为重点工作。株洲市人大常委会再次“走出去”“请进来”，凝聚最大共识、寻求最大公约数。

　　这些意见建议中有来自高等院校专家学者的真知灼见——

　　北京大学法学院教授刘凯湘建议，建立萍水河—渌水流域协同保护联席会议协调机制，推动共同关心的问题解决；北京大学法学院教授湛中乐认为，行政执法是两地协同的重中之重，法规应规定执法联动的内容；湘潭大学法学院教授肖爱建议，立法目的中应体现“三水统筹”系统治理新格局。

　　这些意见建议中有各级各部门的诉求——

　　醴陵、渌口、攸县提出，“市、流域县（市、区）人民政府履行各项职能时，应当征求渌水流经的相邻同级行政区域人民政府的意见”；“渌口处于渌水末端，建议建立上下游生态保护补偿制度”……

　　这些意见建议中有人大代表的声音——

　　186名市人大代表组成的十个驻基层立法联系点立法调研组带来了“冒热气、沾泥土”的调研报告。其中，驻中国航发南方工业有限公司基层立法联系点建议，政府要明确牵头部门、完善信息共享、科学合理设置监管手段。

　　数据显示，株洲市人大常委会在审议修改期间，通过“数智立法”小程序、基层立法联系点、论证会、立法协商会、实地走访等形式向社会各界征求意见462条，采纳、部分采纳317条（含相同意见），采纳率68.6%。

　　“金点子”从四面八方纷至沓来，汇聚各方民声民智，饱含深情激情，让全过程人民民主可触可感。

　　“条例的出台，是贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想的重要举措，将引领和推动萍水河—渌水流域高质量发展。”湖南省人大法制委员会副主任委员、常委会法制工作委员会主任吴秋菊表示，湘赣两地围绕萍水河—渌水流域探索开展协同立法，将切实保障一江两岸老百姓饮用水安全，提升流域水生态系统质量，促进生态文明建设，推动湘赣边区域高质量发展。