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法治周末:河长制首次入法值得期待

2017-06-28

  河长制入法在即。

  正在审议的水污染防治法修正案草案二审稿增加了河长制的规定,明确了建立四级河长制,这意味着该制度将首次以立法的形式被确认。

  受访专家认为,河长制入法值得肯定,审议草案通过应当也无悬念,但更好地发挥作用尚需相关制度配套。

  入法引发的争议

  备受关注的河长制在水污染防治法修正案草案二审稿中以一个60字的条文表述为:省、市、县、乡建立河长制,分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。

  事实上,这是完全照搬了去年年底中办、国办下发的《关于全面推行河长制的意见》中的内容。

  全国人大法律委员会副主任委员安建在向大会做报告时说,水污染防治法修正案一审时,有些常委会组成人员、部门、地方和社会公众提出,《关于全面推行河长制的意见》既已印发,此次修法应当体现建立河长制的精神。因此,二审稿中增加了河长制的条文内容。

  在关注环保的学者看来,河长制入法值得肯定。

  “(河长制)入法肯定是有积极作用的,确定了明确的责任人,环保局长力不从心,就升格为当地一把手统管,高度负责,进一步加强了河流保护。”中南大学法学院教授颜运秋在接受法治周末记者采访时说。

  中国人民大学环境学院教授宋国君也认为,河长制的入法是有积极意义的。目前的河长都是河流经过区域的行政长官,由位阶较重的官员亲自负责河湖的管理和保护工作体现了国家对河流治理的决心,同时,也有利于明晰对河湖水源保护的权责划分。

  从修正草案审议现场的热烈讨论来看,对于河长制入法,多数委员也都持赞同肯定态度,至于河长制具体如何在法律中规定,委员们各有看法。

  全国人大常委会副委员长陈竺、委员卫留成均提到,法律应对河长的产生做出明确规定。例如,规定河长“由各级人民政府主要领导人担任”。

  包克辛认为,“河长”这一称谓通俗、形象、接地气,但将其上升为法律语言似乎不太合适,考虑到将来这一经验还可能推广到海域、大气、土壤等方面,可以改称为“省、市、县、乡应建立责任制”。

  方新委员提出,河长在各管辖地段防治水污染,把一条流域条块切割了,达不到治理目的,因此需要全流域统一治理,建议增加规定“坚持流域治理”,将流域治理的总目标分解到各级各段河长,并加强全流域治理的协调。

  谢小军委员也关注到跨区域协调问题,建议国务院要建立跨流域水污染防治的综合协调工作机制。

  不过,也有委员认为,仍作为试点过渡的河长制并不适合以法律固定下来,有委员认为“河长”缺乏正式的编制和法律依据,应当删除这一条文。

  河长制的现实

  在中央的意见下发之前,河长制的地方实践由来已久。

  河长制的首创者是江苏省无锡市。

  2007年,太湖蓝藻大面积泛滥时,当地自来水水源受污染,引发市民抢购纯净水风潮。

  无锡市政府开展治理行动,率先在太湖流域实行河长制,于是辖区内的64条河都有了由省市两级领导担任的“河长”,各级党政负责人成为河流管护的第一责任人。

  一年后,效果显著,辖区内水质明显好转。

  此后,河长制被多地借鉴推广,北到松花江流域,南至滇池,河长制在全国遍地开花。2016年12月,随着《关于全面推行河长制的意见》的出台,河长制由地方实践升级为国家行动。

  虽然后来有公开资料显示,在过去5年,79个“河长制”管理断面水质综合判定达标率基本维持在70%以上,但同样出现记者探访30条河道只联系上9名河长的抽样调查样本。

  “现实中河长制没有得到很好地贯彻,河长信息的公布、河长有什么职责其实公众并不清楚。以湖南湘江来看,我们关注环保的学者都不太了解,效果似乎并不明显。”颜运秋告诉法治周末记者。

  北京公众与环境研究中心主任马军此前在接受法治周末记者采访时也很尖锐地直指,我国目前有2000多条黑臭河,而这些黑臭河其实都有河长。

  最尴尬的难题,就是条块分割,“下游管不了上游”,早前几年内江市就为此公开大倒苦水:推行河长制后,辖区内水质能常年保持三类以上,但管不了上游来水质量,有时候雨季碰到上游开闸放水,很快将此前的治理成果一扫而空。

  马军也了解到,有的时候上游省份在治理,而下游没有治理:“治理的效果当然也不好,以前多龙治水,部门间的协调并不顺畅。”河长制设立的初衷,正是要解决区域限制的协调乏力问题。

  “像长江黄河这种,跨数个省份,谁来协调?由哪个省长当河长效果其实都有限,只能是国家或中央领导。”颜运秋也提出同样的问题。

  他认为,作为一项创新性的制度,河长制的关键在于怎么落实,说到底是以立法形式强化了当地党政部门对河流的保护责任,“河长制本质上并不是赋权,而是强调义务职责”。

  “河长制在目前来看仍然是形式大于内容,因为治理水源污染的核心是治理污染源,水污染源又分为点源和非点源,这些相对专业的内容显然不是单纯靠河长制就能解决的。”宋国君对法治周末记者说。

  修法的期待

  现行水污染防治法制定于1984年,并先后于1996年和2008年两次修订。

  2015年,全国人大常委会对水污染防治法实施情况开展执法检查,肯定成绩的同时也指出当前水污染形势依然严峻,防治任务艰巨。

  当年,国务院印发“水十条”(即《水污染防治行动计划》),确立一系列新制度,此次修法也是将这些制度规范上升为法律。

  同时,这一年,号称史上最严环保法开始施行,对环保提出了最高要求,此次修法也是为实现两法的有效衔接。

  作为本次修法最引人注目的亮点之一,河长制的入法被各界寄予厚望。但所有的受访专家都认为,河长制真正发挥作用,还需要一系列制度配套。

  中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发此前在接受法治周末记者采访时就表示,河长制的推行,最终还是要依靠制度建设,要将水污染防治法关于地方政府对本辖区环境质量负责的要求通过立法加以制度化,制定完善的考核指标与程序。

  “明确达不到水环境质量目标要求时,作为集体的政府和有关的领导应当承担的责任。这样,污染的治理才是有保障的,也才能真正让政府负起责任来。”王灿发说。

  颜运秋认为,此次修法落实的公众参与权利的精神也应该体现在河长制上,最好能够建立党政一把手牵头、加入社会力量的官民共治多元主体,例如,河流流域管理委员会,对河长制有制约和督促作用。体现在立法上,应该有权力条款,也有义务和责任条款。

  不过,因为水污染防治法涉及的内容很多,河长制只是其中一项创新制度,由一两个条文做出原则规定,这一制度的具体细化和落实还有待于将来国务院制定专门的行政法规。

  颜运秋也提及,作为一项创新制度,河长制不宜占用现有行政编制,也不应扩编,行政首长是当然的河长,工作机构也应是原有工作人员。

  “此外,行政执法与公益诉讼的有效衔接也很重要,如果只盯着河长制而没有相关的系统配套,很难有明显效果,不是一句话写了就完事。”颜运秋说。

  宋国君也认为,水污染防治并不能单纯仅靠河长制,还应从核心进行综合治理。例如,考虑学习美国经验,在各省环保厅建立专业的流域水质局,由这一机构来专门负责检测管理水质和污染源等。

  “河长制的发展可以看作是一个契机,今后如设置流域水质局,同样需要地方行政部门领导参与其中。”宋国君说。(记者 陈霄)