灌排工程设施改造建设和管护两手发力政策研究

成果摘要

    习近平总书记强调，“粮食生产的根本在耕地，命脉在水利”。我国水土资源时空分布不均，量大、面广的灌排工程设施是保障国家粮食安全和农业生产的重要基础设施。我国历来高度重视灌排工程设施的改造建设和运行维护，不断推进灌排工程设施改造建设和运行维护等环节的改革，相继出台《水利工程管理体制改革实施意见》《农田水利条例》《推进农业水价综合改革的意见》《深化农田水利改革的指导意见》《鼓励和引导民间资本参与农田水利建设实施细则》等多项政策法规，通过理顺设施管护主体及责任、盘活水利资产、推动社会力量参与灌排工程设施建设与管护，有力保障了众多灌排工程功能的正常发挥和良性运行。但总的看，我国灌排工程设施仍然存在基础薄弱、计量设施和信息化建设滞后、管理体制改革不彻底、运行维护经费不足、促进节水作用发挥不够等问题，且绝大多数灌排工程设施属于公益性或准公益性工程，经营性普遍较弱。

　　《灌排工程设施改造建设和运行维护“两手发力”政策研究》立足灌排工程设施现状，着眼工程改造建设和运行维护中存在的问题，深度分析问题产生的根源，从工程属性入手，进一步明晰政府和市场在灌排工程设施改造建设和运行维护中“该干什么”和“该怎么干”，在此基础上提出灌排工程设施改造建设和运行维护“两手发力”的政策措施。

　　研究认为，在灌排工程设施改造建设与运行管护中，政府应着重发挥主导和引导作用，在顶层设计、建章立制、投入扶持、强化监管等方面下功夫，重点做好制定灌排工程政策法规和发展规划、健全灌排工程财政投入和扶持机制、完善灌排工程建设运行维护监管机制、健全政府购买服务机制、确立市场准入规则、强化行业监管等工作。在发挥好政府作用的基础上，通过培育、支持、鼓励和监管等措施，发挥市场在灌排工程设施改造建设与运行管护中各种要素配置作用，扩大投资建设规模，提升运行服务质量，促进灌排工程设施高效良性运行，保障国家粮食安全和乡村振兴重大战略目标的实现。市场重点应放在参与灌排工程改造、建设和运营，提供专业化管理和服务等方面。

　　鉴于大中型灌区和小型设施在投资、建设、管护方面有较大差异，政府、农民、企业和社会力量发挥作用的程度和方式都有所不同，研究针对大中型灌区和小型农田水利设施，分类提出落实“两手发力”的对策措施。大中型灌区，要加快推进“管养分离”，地方政府逐步由直接提供管护服务向购买服务转变，促进传统的国有灌区管理单位体制变革和机制创新，提升运营效能，同时引导社会力量参与进入。小型农田水利设施，要多措并举探索建管模式，鼓励通过政府购买服务、委托经营等方式，引进专业化社会化服务队伍等承担建设管护任务；对于其中有一定经营性，但经营收益又不足以弥补建设和运营成本的设施，按照权属关系，由运营企业、地方政府或村级组织协同承担责任；地方政府完善相关支持政策，鼓励企业、专业机构从事运营管护，鼓励运营企业与村级组织开展管护合作，对运营企业予以合理补偿，运营企业则要控制成本、提高效益。

　　课题研究进一步理清了通过“两手发力”推动灌排工程设施改造建设和运行维护的重点和路径，对深入推进农业水价综合改革、充分用好金融市场对水利的支持政策、鼓励和引导社会资本参与水治理具有参考意义。

　　研究单位：水利部发展研究中心