《农村供水条例》关键制度研究

成果摘要

    农村饮水安全事关亿万农村群众民生福祉，是实施乡村振兴战略的重要任务。党中央、国务院历来高度重视农村饮水安全工作，始终将农村饮水安全保障作为重大民生实事部署安排。但是，我国在规范农村供水管理问题上缺少相应的法规保障，迫切需要制定《农村供水条例》，使农村供水管理切实做到有法可依、有法必依。《〈农村供水条例〉关键制度研究》旨在围绕农村供水工程投入机制与产权界定、农村供水管护模式与管护机制、农村供水工程投入的经济效应等立法重点问题开展专题研究，提出立法建议，编制《农村供水条例》条文和说明。

　　一、《农村供水条例》立法重点问题分析

　　（一）农村供水工程投入机制与产权界定

　　1.关于农村供水投入机制

　　在相关法规政策方面，国家层面制定出台了《农村饮水安全工程建设管理办法》《关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》等多项政策措施，明确建设资金投入主要由政府、企业和受益群众共同负担；维修养护资金投入主要包括中央财政对农村供水工程维修养护进行补助，地方通过建立维修养护基金、公共财政补贴、水费提留等方式安排维修养护经费。地方层面相关立法对供水投入机制的规定包括县级以上地方人民政府应投资建设农村供水工程、鼓励单位和个人投资建设农村供水工程、建立专项资金用于农村供水工程运行和维修养护等。

　　在工作现状方面，对于工程建设资金投入，目前已形成了以政府直接供给为引导，银行信贷供给和社会资本参与供给的模式。对于维修养护资金投入，水利部、财政部已将农村供水工程维修养护纳入中央财政水利发展资金支出范围。各地在落实农村供水工程维修养护资金方面基本形成了三种模式：一是以县为单元建立县级维修养护基金。二是给予专项维修养护补助/补贴。三是通过多种渠道筹集资金，如向上级积极争取资金，通过地方财政、集体经济等适当给予安排等。

　　面临的困难问题：在建设资金投入方面，总体上看工程建设投入仍存在缺口，其深层次原因之一是农村供水的性质仍未明确，造成政府扶持及其他补助优惠政策难以落实。在维修养护资金投入方面，一是维修养护经费规模相对较小难以支撑庞大维修开支，二是建立稳定的维修养护经费渠道缺乏制度依据。

　　关键问题分析：第一，关于农村供水工程的性质。农村供水工程是保障农村居民生活用水需要和农村二三产业用水的重要基础设施，同时具有公益性和经营性双重属性，属于典型的准公共物品。第二，关于中央和地方之间的事权划分。中央政府的职责在于在国家层面上支持农村供水工程维修养护的投入，为构建可持续运行机制提供制度依据。地方政府的职责在于，对农村饮水安全负总责，保障对农村供水工程建设和运行资金的投入。第三，立法中应对农村供水工程建设资金投入予以规范的内容。一是根据农村供水工程性质确立工程建设投入体制。二是考虑到农村供水工程的准公益性特征以及“工业反哺农业，城市支持农村”的国家政策，应当明确规定以解决农村居民生活饮用水为主的农村供水工程建设资金主要由各级人民政府筹集。三是推进不同渠道投入资金整合，形成农村供水工程建设投入合力。四是积极引导社会资本参与农村供水工程项目。五是加强工程建设资金管理。第四，立法中应对农村供水工程维修养护资金投入予以规范的内容。一是明确中央及地方各级政府在农村饮水安全工程维修基金建立和使用管理中的职责。二是要对维修养护基金的筹集、管理、使用等作出规定。三是要对维修养护基金使用情况的监督检查和审计工作等作出规定。

　　相关立法建议：一是明确农村供水是社会公益性事业，农村供水工程属于准公益性基础设施。二是农村供水工程采取政府投资引导，社会投资、农村居民筹资投劳共同投入的方式进行建设。三是县级人民政府应当建立农村供水工程维修养护经费保障机制，通过水费提留、财政补贴等方式落实经费，专户存储并统一用于县域内工程日常维护和更新改造。

　　2.农村供水工程产权界定

　　在相关法规政策方面，水利部《关于加强村镇供水工程管理的意见》《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》等明确，要按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，针对投资者的不同类型明确工程产权。浙江、安徽、山东、宁夏等9个省份在地方立法中对农村供水工程产权界定方法进行了规定，内容大致相同，但对于由政府投资建设农村供水工程形成的所有权能否拍卖或转让，不同省区规定也有差异。

　　在工作现状方面，根据不同的投资模式，我国农村供水工程的产权类型可分为四种：一是国家产权，指工程全部投资来自于各级财政的农村供水工程的产权类型，城镇自来水管网延伸工程和部分联村跨镇工程的产权属于国家产权。二是集体产权，指工程由村集体农民集资进行投资或者国家投资后明确产权归属集体的农村供水工程产权类型。三是混合产权，指工程由各级财政、集体和法人共同出资建设的农村供水工程的产权类型。四是法人产权，指由各级财政引进私营资本，由法人全额出资建设的农村供水工程的产权类型。

　　面临的困难问题：产权不清是我国农村供水工程管理中面临的突出问题。一方面，由于产权不清晰，造成工程管理和运行维护主体的不明确。另一方面，当前农村供水工程主要依赖国家投资，个人和社会资本进入的积极性不高，主要是由于我国目前还没有完善相关的法律文件来明确规定产权主体。

　　关键问题分析：解决农村供水工程产权虚置现象是立法的关键内容。第一，政府补助资金形成资产的产权界定是农村供水工程产权界定的关键。第二，农村供水工程建设中政府投入属于补助性质，“谁投资、谁所有”原则不完全适用于政府补助资金形成的资产。第三，关于政府补助资金形成资产的产权界定的既有政策，重点包括《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发［2005］1号）和财政部、水利部关于印发《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》的通知（财农[2009]335号）。第四，关于政府补助资金形成资产的产权界定原理。基于科斯定理和波斯纳定理，政府补助资金形成的供水工程产权有必要按照效率和公平兼顾原则进行界定。第五，按照效率和公平兼顾原则，确定政府补助资金形成资产的产权界定方法。

　　相关立法建议：一是以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水设施，由县级政府或其授权部门根据国家有关规定确定其产权归属；二是以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水设施，资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有；三是单户或联户农村供水设施，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有；四是社会资本投资兴建的农村供水设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。

　　（二）农村供水管护模式和管护机制

　　在相关法规政策方面，国家层面出台的政策措施从三个方面进行了规定：一是明确工程产权所有者是工程的管护主体，二是明确可实行所有权和经营权分离，通过承包、租赁等形式委托有资质的专业管理单位负责管理和维护，三是明确要重视让用水户参与工程管护。地方立法相关规定主要有以下特点：一是明确可以按照所有权和经营权分离的原则，由所有权人确定管护主体和模式，二是结合实际对管护主体和模式进行了具体规定，三是鼓励组建区域性、专业化供水单位实行统一经营管理。

　　在工作现状方面，对于规模较大的集中供水工程，多地采用了供水专业管理机构、受益村和用水户协会有机结合的管理方式，充分发挥供水专业管理机构的技术优势。一些归属比较清晰的集中供水工程也有采用股份制企业管理的方式。对于规模较小的集中供水工程，主要采取委托管理、分级管理、村委会集体管理、用水合作组织或用水户协会管理等方式。对于分散供水工程，主要实行“自建、自有、自管、自用”。

　　面临的困难问题：一是工程管护专业水平低。二是用水户参与不足。三是部分管理方式效果不佳。

　　关键问题分析：为解决当前工程管护存在的突出问题，需要重点从以下几个方面取得突破：第一，在明晰产权的前提下，推行所有权和经营权分离，灵活采取多种形式。第二，提升工程管理的专业化。第三，提升用水户参与度。

　　相关立法建议：第一，明确由所有权人确定管护主体和模式。第二，鼓励组建区域性专业化供水经营管理单位，对农村供水工程实行统一经营管理。第三，鼓励通过政府购买服务等方式引进社会力量参与供水工程运行维护

　　（三）农村供水工程投入的经济效应研究

　　1.农村供水工程投入对经济拉动效应分析

　　对于近十年农村供水工程投入对经济拉动的作用，研究在定性分析的基础上，利用时间序列数据进行定量测算。通过选取GDP作为衡量经济增长变化的指标，分析农村供水投入与经济增长的相关性可知，我国农村供水工程投入和国内生产总值具有较强的正相关关系，说明农村供水工程投入作为水利行业重要投资之一，与国民经济的发展密切相关。农村供水工程投入通过引起总支出增加、带动相关产业产出增加，同时促进就业增加劳动者收入和消费，进而带动经济增长。研究在具体测算农村供水工程投入对经济拉动效应时，采用了“投入带动经济增长”以及“投入拉动经济效应”两个概念。在综合比对回归分析法、生产函数法、投入产出法等分析方法的基础上，研究采取生产函数法测算农村供水工程投入对国民经济产出的贡献及拉动效应（基础数据采用2000-2018年度国内生产总值、固定资产投资以及农村供水工程投入的统计数据），结果表明农村供水工程投入每增加1亿元，GDP增长1.3亿元；农村供水工程投入每增长1%，GDP增长0.024%。

　　2.农村供水工程投入对就业的促进作用

　　农村供水工程具有点多面广、单体投资规模较小等特点，对就业的促进主要体现在两个方面，一是创造了水利管理单位就业岗位需求，二是在建设期间对相关产业就业的带动作用。在具体测算思路方面，采用定量的方法研究促进就业的数量规模，根据投资带来的不同就业效应分别进行测算，一是区分农村供水投资带来的不同就业效应，二是确定对于直接安排就业、直接带动就业和间接带动就业的测算方法和具体测算步骤。在测算方法方面，直接安排就业通过汇总典型地区的调研数据直接计算。直接带动就业通过构建投入产出就业贡献模型计算。间接带动就业根据间接劳动贡献规模和多年全国就业人员平均工资情况计算。在案例测算结果方面，根据书面调查情况，选取湖北、山西、云南、海南作为典型调研地区进行测算，结果表明，农村供水工程每投入100万元，直接安排管水员6人，带动产业就业增加14人，其中直接带动相关产业4人，间接带动全行业就业增加10人。

　　3.成果可信度分析

　　为进一步论证测算结果，分别从基础数据方面，计算方法方面进行阐明，并与其它水利行业相关数据、其它相关行业测算数据进行对比，分析成果的可信性程度。分析结果表明，基础数据完整性好、符合实际情况；计算方法研究选择较多、适用性广；与水利和其他行业相关成果对比，研究成果基本可靠。

　　4.主要结论

　　第一，农村供水工程投入与国民经济产出正相关。第二，农村供水工程投入对社会和国民经济产生了积极的促进作用。

　　二、编制《农村供水条例（草案）》及说明

　　《农村供水条例（草案）》包括总则、供水设施规划与建设、供水管理、用水管理、水源保护与工程设施管理、法律责任、附则等7章，共53条。草案说明重点阐述了立法的必要性、起草过程、框架结构以及适用范围、政府职责和管理体制等9个需要说明的问题。

　　研究单位：水利部发展研究中心