《南水北调工程供用水管理条例》修订研究

成果摘要　　

    开展《南水北调工程供用水管理条例》修改前期研究，主要任务和内容是对《条例》执行情况进行总结，梳理相关单位对《条例》修改的意见建议，筛选出确需修订或需进一步建立配套制度的主要内容，为《条例》修订工作奠定基础。

　　一、《条例》执行情况总结

　　1.《条例》各项规定基本满足工程运行实践需求

　　《条例》作为南水北调工程供用水管理的专门立法，所规定的各项制度基本能很好地指导工程运行实践，水量调度、水质保障、用水管理、工程设施保护等各项制度在工程运管实践中基本得到了较好地执行和落实。

　　在水量调度方面的各项制度保障了工程调度的顺利实施。《条例》规定水利部每年组织相关流域委研究提出可调水量，组织编制年度水量调度方案并印发实施，对实施情况进行监督检查，保障了工程沿线受水区年度用水计划的完成。南水北调东线、中线一期主体工程建成通水以来，已累计调水560多亿立方米，直接受益人口达1.5亿人。通过开展生态补水等，促进了沿线生态环境的复苏。

　　在水质保障方面，全面通水七年多以来，供水水质稳定达标。东线、中线工程沿线加强污染防治和环境综合整治，加强水源保护和生态修复，加强尾水导流工程运行管理，确保了东中线一期工程水质稳定达标。在总氮和粪大肠菌群不参评的情况下，丹江口水库水质均为I～II类；中线干线输水水质达到或优于地表水II类水质标准，满足供水合同要求。东线调水期内输水干线各项监测指标达到地表水III类标准，满足供水水质要求（总氮指标不参评）。

　　用水管理方面，节约用水及地下水压采等规定得到了有效落实，节水优先得到充分体现，地下水压采取得显著成效。6省市受水区坚持节水优先，工业节水减排、城镇节水减损、农业节水增效取得新进展。2020年，6省市受水区供水管网漏损率普遍降到10%以下，工业用水重复利用率提高到90%以上，农田灌溉水有效利用系数达到0.61~0.75，农业、工业用水效率处于全国领先水平。地下水压采方面，总体上完成了国务院批复的《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体方案》明确的地下水压采任务。

　　工程设施管理和保护方面，通水七年来的运行实践表明，工程质量可靠，运行安全平稳，供水水质稳定达标，经受住了冰期输水、汛期暴雨洪水、大流量输水、新冠肺炎疫情冲击等多重重大考验，未发生重大安全事故和断水事件。

　　2.《条例》执行中存在主要问题

　　因配套制度尚有待进一步健全，部分规定为倡导性、原则性规定，罚则存在一定程度宽松软现象等，也导致《条例》部分规定执行效果不佳等问题。

　　部分规定执行尚不到位。在工程管理范围和保护范围划定方面，《条例》规定了管理范围和保护范围划定，但由于个别区域管理权责不明晰导致工程保护范围尚未划定，如东线省际工程涉及苏、鲁两省插花地管理范围划定，丹江口水库消落区管理仍面临较多问题。水质监测共享方面，《条例》提出建立水量、水质信息共享机制，但水质共享机制尚未很好建立。在水费、水价方面，根据《条例》规定，南水北调工程受水区人民政府授权的部门或者单位应当与南水北调工程管理单位签订供水合同，及时、足额缴纳水费，水费专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。

　　《条例》部分规定在实际运用中存在限制或制约。一是《条例》目前对跨界区域水污染防治仍存在盲区。如宿迁市在骆马湖、洪泽湖及重要支流入境处虽然实现了监测站点覆盖，但仅满足数据评价和研判需求，对于入境客水持续超标问题解决仍存在突出短板。二是《条例》对危化品禁航的规定与区域经济社会发展存在矛盾。《条例》要求南水北调输水干线通航河道禁止运输危险废物、危险化学品的船舶通航，这对地方经济发展和社会稳定影响较大，多次引发群体性事件，影响社会稳定。三是运管单位修改《条例》对水费使用规定的诉求和呼声较高。《条例》规定水费应当及时、足额缴纳，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。但随着集团成立以及落实资产保值增值等要求，运管单位认为水费除用于工程运行维护和偿还贷款外，还可以用于南水北调工程管理单位为完成供水任务而开展的运行调度、水质保护、安全保卫、维修养护等运行维护活动；为提升工程供水保障能力而开展的有关新建、改建、扩建等建设活动；为保障工程运行管理而进行的生产生活、教育培训等基础设施建设，以及设立运行维护、建设项目管理等保障性企业的投资活动。

　　二、意见征求及梳理分析情况

　　1.意见征求情况

　　为了解掌握南水北调工程运行管理中涉及的有关各方对《条例》有关意见建议，共征求了长江、淮河、黄河、海河水利委员会，北京、天津、河北、江苏、山东、河南、湖北省（直辖市）水利（水务）厅（局），中国南水北调集团公司、中线建管局、东线总公司、中线水源公司共15家单位有关《条例》的修改的建议和需求，14家单位共反馈意见建议107条，涉及《条例》（共56条）中的40项条款。

　　2.意见梳理分析情况

　　通过对各方意见的梳理分析，关于《条例》修改的意见建议基本集中在改进具体条文文字和提法，对《条例》整体框架和内容意见较少。

　　通过分析，以下方面可在将来《条例》修改中进行进一步完善：关于《条例》适用范围可结合东线应急北延等情况进行调整；《条例》关于国务院水行政主管部门在南水北调工程管理职责方面的规定可结合集团成立后建管体制的变化进行修改，对国土资源主管部门、环境主管部门的表述可结合机构改革后的名称进行调整；《条例》关于调度年的规定可进一步与经济社会发展相关统计时段相协调，改为自然年，可调水量报送日期等一并进行调整；关于水费使用等限制的规定，可在下一步《条例》修改中考虑适当放宽对水费使用限制的规定，体现“两手发力”需求及“保值增值”等要求；关于水量转让，可在下一步《条例》修改或配套制度制定时进行适当考虑，体现运管单位落实保值增值职责要求；关于工程管理范围和保护范围，在下一步《条例》修改或实施细则中进一步对丹江口库区管理范围和保护范围等划定做出规定；可在《条例》下一步修改或配套制度建设中补充生态补水相关规定；关于工程设施管护方面，在下一步《条例》修改或配套制度制定中考虑进一步探索严格工程设施管护的相关规定，进一步强化工程管护水平，加大处罚力度。

　　运行管理实践对有关配套制度的需求迫切。根据工程运管实践实际需求，应急调度、水量转让、生态补水、工程设施管护等方面的配套制度建设具有较强的必要性和迫切性。应急调度方面，建议进一步开展调研，开展“南水北调工程应急调度预案编制”研究，研究提出相关的应急管理体制，并对预防与应急保障机制、预警与响应机制、应急处置机制、事后恢复机制等应急管理机制进行明确。水量转让方面，建议开展“南水北调省际水量交易管理办法”研究，在调研基础上，研究省际水量转让的不同情形，对省际水量转让的编制和审批程序，相关的水量转让费用负担，水量转让后水量调度的调整等问题进行规范和明确。生态补水方面，建议开展“南水北调工程生态补水管理办法”研究，在调研考察基础上，在对南水北调工程生态补水实践中补水时机、生态补水的启动程序、生态补水量的确定、生态补水的价格协商、生态补水的方式等做出规范。工程设施管护方面，建议开展“南水北调工程设施管护管理办法”研究，建议通过调研，了解工程运管单位关于工程管护的实际需求，对影响工程安全设施的行为、对危害工程安全行为的法律责任等进行进一步规范。

　　三、几点建议

　　1.及早对《条例》是否修订达成一致意见

　　南水北调集团成立以来，运管单位对《条例》修改的诉求迫切，尤其是对突破水费使用限制的需求十分迫切。建议尽快在有关层面对南水北调水费调整、《条例》修改内容与形式等达成一致意见，再积极与发改、财政等部门进行沟通，与沿线各省进行沟通，兼顾需要与可能，有力有序推动《条例》修改取得实质性进展。

　　2.进一步贯彻落实《条例》规定，强化执行效果

　　一方面，进一步加强对《条例》的宣传贯彻，不断提升地方政府学《条例》、用《条例》的意识，提高工程沿线运管人员依法管理管理工程的能力和水平。另一方面，进一步调研了解工程运行实际需求，掌握《条例》中虽做了规定、但在实际操作层面还需要进一步规范的内容，建立相应的配套制度，进一步强化执行效果。

　　3.将法规制度建设经验贯串在后续工程推进过程中

　　深入落实习近平总书记关于推进南水北调后续工程高质量发展座谈会重要指示，在后续工程建设及实施国家水网战略中，总结南水北调一期工程法规制度建设经验，提升工程法治水平。

　　研究单位：水利部南水北调规划设计管理局