《取水许可和水资源费征收管理条例》修订研究

成果摘要　　

    《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，在促进水资源开发利用节约保护等方面发挥了重要作用。在新阶段经济社会发展仍然面临水资源挑战和制约的形势下，对照建立水资源刚性约束制度的总体要求，针对取水许可管理中存在的问题，进一步修订完善《条例》，具有十分重要的意义。

　　一、必要性

　　（一）建立水资源刚性约束制度对完善取水许可制度体系提出了新要求。十九届五中全会明确提出立水资源刚性约束制度。建立水资源刚性约束制度要求把水资源作为高质量发展的约束条件，制定约束指标体系，强化规划和建设项目水资源论证，完善取水许可制度，规范取水许可管理，严格水资源用途管制，暂停水资源超载地区新增取水许可...这些均对取水许可制度完善提出了明确要求。

　　（二）落实国家机构改革对调整取水许可管理职责权限提出了新要求。2018年“三定”方案明确了自然资源部、水利部分别负责自然资源确权登记、取水许可制度组织实施，将“组织指导水功能区的划分并监督实施”、“组织指导省界水量水质监督、监测和入河排污口设置管理工作”等职责并入生态环境部，将水利部“组织实施水资源有偿使用制度”职能修改为“指导开展水资源有偿使用工作”，取水许可管理相关职责划分亟待修订。

　　（三）贯彻国家“放管服”改革对优化取水许可管理程序提出了新要求。目前，取水许可行政审批将建设项目水资源论证报告书和取水许可进行整合，推行“最多跑一次”和网上报批等。但对照合理划分中央、地方水利事权，深化“放管服”改革的要求，流域和区域取水许可管理权限仍需调整，取水许可审批流程仍待优化。

　　（四）全面推开水资源费改税对水资源有偿使用制度改革提出了新要求。随着水资源费改税全面推进不断加快，水资源有偿使用制度是否完全体现为水资源费（税）的征收仍值得探讨，因此，亟需进一步理清水资源有偿使用与取水许可的关系，做好制度衔接。

　　二、重点问题

　　（一）关于取水许可适用范围。由于社会取用水情况复杂，除了自备水源既取水又用水的情况，还包括水资源配置工程、调蓄工程、公共供水工程等只取不用的情况，以及公共供水管网内用户只用不取的情况，对“取水”内涵理解不一致，导致地方发证执行规则不统一，涉及多级取水的管理上较为混乱。

　　（二）关于取水许可管理体制。流域和区域取水许可管理权限划分有待进一步优化，流域机构没有突出对取用水总量宏观把控，与区域管理衔接不畅，跨流域调水工程取水许可管理权限尚缺少明确规定。

　　（三）关于取水许可审批管理。《条例》对于取水的申请和受理、审查和决定进行了较为详细的规定，但取水许可延续、变更制度有待完善，《条例》缺乏取水许可延续的评估方法及对取水事项有较大变更的说明，此外取水许可禁限批制度尚为空白。

　　（四）关于水资源有偿使用。目前取水许可的申请和占用是无偿的，影响了水资源配置效率，不利于运用价格机制促进节水和水资源优化配置，同时也限制了取用水户行使完整权利的可能。在新的形势下，是否可以通过制度设计建立水资源有偿出让制度，并做好水资源有偿使用制度与取水许可制度的衔接，亟需研究解决。

　　（五）关于法律责任。《条例》对于非法取水行为的法律责任主要从行为人的从业资格、财产角度进行规制，缺少对行为人自由的限制，导致违法成本较低，对于违法取水行为人的震慑力十分有限。

　　三、基本思路

　　（一）适应新时代新要求，充分体现“国之大者”。立足“三新一高”，坚持“四定”原则，把握“谁来管”和“管什么”基本路径，完善流域区域水资源管理体制、明晰管理范围；对照水资源刚性约束制度、长江保护法等最新制度要求，完善取用水管理制度。

　　（二）坚持取水审批与用水监管并重，明晰制度边界。着力加强源头取水审批与终端计划用水管理，严格取水许可、用水监管制度规范，针对各类取水特点，实行分类管理，明晰取用水管理制度边界，实现对水资源开发利用全流程各环节的系统掌握与有效管控。

　　（三）坚持有偿取得和有偿使用并重，培育水权市场。坚持政府和市场两手发力，政府重点负责前端分配和末端监管，中间环节充分发挥市场作用，按照自然资源生态产品价值实现机制改革的要求，探索推进取水权有偿取得，激活市场优化配置水资源内生动力，发展和壮大水权水市场，实现水资源第二次优化配置。

　　（四）坚持“放管服”与事中事后监管并重，实现高效便民。落实“放管服”改革要求，进一步完善取水许可程序性制度，细化管理办法、优化办理流程、提高审批效率，推动实现取水许可行政管理流程的高效化、简便化、规范化。

　　（五）坚持奖惩并重，增强取用水管理制度的可操作性。在立法层面加大对非法取水行为的处罚力度和处罚措施，构建民事、行政、刑事“三位一体”的取水许可管理法律保护体系，全面提高取水许可管理执行效力。

　　四、主要建议

　　（一）明晰取水许可范围对象。一是将有关流域或区域性水资源配置工程内的取水纳入“取水”范畴。二是对取水许可管理对象取用水分类管理。对河道内及河道外取水户进行分类并分别统计，对河道外“只取不用”“只用不取”“取用合一”用水户分类，明确水库、公共供水企业、灌区等取水单位的发证对象，并针对其取用水特点及用途管制要求实行分类管理。

　　（二）理顺取水许可管理体制。一是明确取水许可证既是行政许可证，又是水资源使用权证，实行取水许可备案、资源代管的模式；完善退水水量相关规定；将水资源税征收管理相关职能归属为税务部门。二是明确流域机构宏观调控事权，侧重直管、跨省界河流、湖泊以及敏感河段的取水许可管理，强化总量控制和配置管理。三是完善流域工程调水流域机构与地方审批监管事权。

　　（三）完善取水许可审批管理。一是完善取水许可延续管理办法，明确直接核发、评估后核发与不予核发具体情形，核定许可水量计算规则，明确取水事项发生重大变更的具体情形。二是强化分区管控，针对水资源开发状态和总量监管要求，将取水许可禁限批具体规定纳入《条例》，详细规定禁限批的具体情形和范围，明确划分禁止、限制“在特定区域内的项目取水”和“不符合产业政策的项目取水”的事项。

　　（四）完善水资源有偿使用制度。一是借鉴土地、矿产等自然资源有偿使用政策，按照中央建立自然资源生态产品价值实现机制有关政策要求，将取水权益的出让（水资源占用金）、用水环节差别化税收（按用途及水量征收）并行。二是逐步推行“有偿取得、有偿使用”，先期从工业企业、服务业取水权有偿取得入手，逐渐全面推广。

　　（五）强化相关法律责任。增加对非法取水行为人的刑事法律责任规定，对单位或个人未经行政许可取水或虽经许可但不按照取水许可的时间、地点、程序、方式和数量而超取、滥取造成水资源破坏重大后果的行为，处以刑事责任，全面增强对违法取水行为的震慑力。

　　研究单位：水利部发展研究中心