地下水超采综合治理有关政策研究

成果摘要

    地下水具有重要的资源和生态功能，在保障我国城乡居民生活和生产供水、支持经济社会发展中具有重要作用，尤其是在特殊干旱年份或遭遇突发事件时，对保障应急情况下的供水安全、维护社会稳定和降低灾害损失具有不可替代的作用。本项目针对地下水超采综合治理政策，围绕地下水超采治理存在的难点问题与政策制约，研究未来推进地下水超采治理工作需要制定的政策措施，提出了政策建议。

　　一、水资源刚性约束相关政策研究

　　围绕地下水超采综合治理，研究建立健全水资源刚性约束机制，提出水资源刚性约束相关政策建议，把水资源作为最大刚性约束要求落实到地下水监管过程中，进一步规范取用地下水行为，推动解决水资源过度开发利用和地下水超采问题。一是地下水分区管控政策与指标。研究制定水资源分区差别化管控政策措施；建立“四水四定”相关制度体系；确定全国、流域、区域地下水管控指标。二是地下水开采量核算。开展全国、流域、区域地下水开采量核算；开展全国、流域、区域分行业地下水用水核算；开展全国、流域、区域地下水取用水平衡核算。三是全国地下水承载能力动态评价与分区管控。全国地下水管控分区划定；全国地下水资源承载能力动态评价；全国主要超载区超载原因分析与限制性措施制定。四是地下水刚性约束分区监管。地下水资源超载地区动态监管与治理效果评估；取水口与用水户监管；地下水开发利用监管考核。

　　二、地下水超采治理长效机制政策研究

　　针对农业种植结构调整与产业布局调整措施，围绕目前超采治理长效机制存在的问题，研究提出地下水超采治理种植结构与布局调整、休耕轮作可持续的补贴、鼓励政策建议。一是优化调整粮食生产任务。在保障国家粮食安全的前提下，优化调整粮食生产任务，协调好水资源与国土开发、农业种植粮食指标等政策关系。二是拓宽多元化休耕资金渠道。建立政府财政补助与市场付费补助相结合的补助机制；建立专门的休耕补助基金。三是改革土地流转、粮食价格、农产品流通等体系。鼓励土地流转；探索放开农产品价格市场；种粮收益与节水收益相匹配。四是健全休耕监督和养护管理机制。围绕休耕全生命周期过程展开休耕保障制度。

　　三、地下水管控责任机制政策研究

　　针对目前地下水开发利用中对凿井控制、取水许可等方面缺乏有效监管手段的问题，研究提出完善凿井及取水取热管理的政策建议；研究提出地下水超采治理与涵养保护目标责任与考核机制建议。一是强化机井管理。开展机井摸底调查；严格打井审批；强化日常管理；加大资金投入力度；健全完善管理制度；进一步完善机井的设备配置。二是严格取水许可管理制度。完善取水许可管理审批；完善农业取水许可管理工作；提升计量监控能力。三是目标责任与考核机制方面。严格落实地下水保护管理法规制度；切实加强地下水动态监测评价能力建设；不断完善管理指标体系建设。

　　四、地下水超采治理相关财税政策研究

　　研究提出完善水资源税与水价改革、小型农田水利工程运行管护长效机制等方面政策建议；研究提出利用外调水工程、当地水源进行生态补水和地下水回补的水价政策建议；研究提出社会资本参与地下水超采治理、河湖生态修复等市场培育引导方面的政策建议。一是农业水价综合改革。农业水价综合改革精准补贴制度落地路径有待研究；计量设施安装和有效运维管理体系有待进一步完善；国家投资退出后的水价体系长效运行情况有待观察。二是水权水市场建设。进一步健全水价形成机制；进一步加快水权交易步伐；进一步完善基础设施体系；进一步构建纠纷仲裁体系。三是水资源税改革。进一步健全水价形成机制；积极探索农业用水水资源税征收标准动态调整；建立“双额”阶梯。

　　五、水资源配置机制政策研究

　　剖析水资源配置方面存在的突出问题，研究提出多水源联调配、改变生活生产用水行为、降低水资源消耗强度、增加水资源供给、促进水资源优化配置、完善水资源管控机制等方面的政策建议。一是科学谋划工程，注重实施效果。以问题和目标为导向，科学谋划，精心组织，结合实际，综合施策。二是优化审批流程，实施简政放权。积极简政放权，实施放管结合，明确审批程序及权限、实施主体和监管责任。三是增加替代水源，拓宽引水渠道。充分利用现有河渠及多渠道挖潜的基础上，积极拓宽引水渠道，最大限度利用外调水，构建科学统筹的农业用水保障体系。四是注重系统治理，增加蓄水能力。坚持工程系统治理，建立完整工程体系，建设必要的节制性工程和蓄水设施，恢复现有河湖库渠的蓄水功能，充分发挥压采效益。五是实施咸淡混浇，探索灌溉模式。探索研究微咸水与地表水混合灌溉模式，开展田间咸淡水混灌或轮灌，发展井渠结合灌区。

　　研究单位：水利部水利水电规划设计总院